Ya es un clásico: desde hace varios años, los últimos meses vienen acompañados de un clima de intenso debate, movilizaciones y campañas en torno a la minería en pequeña escala, la informal y la ilegal. La razón es que las sucesivas ampliaciones del Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) vencen en diciembre y este fin de año no será la excepción.
El ministro de Energía y Minas, Guillermo Shinno, anunció que iba a elaborar una nueva propuesta de Ley de Pequeña Minería y Minería Artesanal. La propuesta fue presentada hace unas semanas en un círculo cerrado de empresarios, académicos y algunas centrales de mineros y luego ha sido entregada al Congreso.
¿Qué trae la propuesta del MINEM?
En primer lugar, señala que la minería artesanal y en pequeña escala (MAPE) enfrenta una serie de condiciones que limitan su formalización, productividad y sostenibilidad: fragmentación normativa, intentos de formalización con resultados limitados, débil articulación institucional y condiciones sociales y ambientales complejas.
El proyecto plantea: «establecer un marco jurídico especial para la autorización, regulación, supervisión, fiscalización, trazabilidad y promoción de la pequeña minería y la minería artesanal a nivel nacional». Además, se busca promover su desarrollo formal, sostenible y trazable; facilitar la incorporación y permanencia de los productores en cadenas formales de valor; fortalecer la capacidad del Estado para la supervisión y fiscalización y fomentar incentivos para la viabilidad de las actividades de pequeña minería y minería artesanal a nivel nacional. También se anuncia que se centralizarán todos los procedimientos administrativos y habrá una casilla electrónica única.
El ámbito de aplicación comprende a: (1) las personas naturales o jurídicas que pretenden desarrollar actividades MAPE; (2) los diferentes actores de la cadena de valor (titulares de derechos mineros, de actividades de beneficio, acopiadores, transportistas, procesadores, comercializadores, etc.); y (3) todo lo que implica la trazabilidad y los sistemas de información, «para identificar el origen, traslado, recepción, beneficio, procesamiento y comercialización de los minerales».
El proyecto del Ejecutivo habla de un régimen ordinario, permanente para los operadores formalizados, sujeto a una serie de obligaciones (autorización, certificación ambiental diferenciada, información, trazabilidad y fiscalización), y de un régimen de consolidación, de carácter temporal y excepcional (aplicable a las personas que tienen inscripción en el REINFO), que estará vigente desde el 1 de enero de 2027 hasta el 30 de junio de 2028.
Esta ampliación del régimen de consolidación ha recibido críticas desde polos opuestos: un sector piensa que es una suerte de ampliación encubierta del REINFO y que nada garantiza que, cumplido el nuevo plazo, pueda volver a ser ampliado. Mientras que desde gremios como la CONFEMIN se señala que la ampliación es insuficiente y que la propuesta no dice nada sustantivo sobre lo que sigue siendo uno de los cuellos de botella: el acceso a concesiones para que sean trabajadas por los mineros que no tienen la titularidad de derechos.
La propuesta también plantea la creación de un Organismo Nacional para el Fortalecimiento de la Minería Artesanal y Pequeña Minería (FORMAPE), adscrito al MINEM, «con personería jurídica de derecho público interno y autonomía técnica, funcional, administrativa y financiera», con las siguientes funciones: administrar los sistemas de información y trazabilidad; promover mejores estándares, buenas prácticas laborales y de seguridad e innovación tecnológica; evaluar instrumentos de gestión ambiental; y otorgar acreditaciones y autorizaciones de inicio o reinicio de actividades.
En lo ambiental, se plantea una modificación del artículo 19 de la Ley 27651 (Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal): se especifica que «las personas naturales o jurídicas que desarrollan actividades de pequeña minería o minería artesanal en virtud de un contrato de explotación o de cesión son los únicos responsables por los incumplimientos a la normativa ambiental y de seguridad y salud ocupacional que se deriven de sus actividades». Cuando no se cuenta con un contrato de explotación o de cesión vigente, el titular de la concesión deberá responder solidariamente con quienes ejecutan las actividades por los impactos causados al ambiente. Finalmente, cualquier incumplimiento de las normas ambientales constituye causal automática de resolución del contrato**.**
El proyecto de ley también habla de promover la asociatividad, la adopción de tecnologías limpias, la reducción progresiva del mercurio, el manejo seguro de cianuro, el acceso a mercados formales, la inclusión financiera vía el Banco de la Nación e incentivos para que los titulares de derechos mineros firmen contratos de explotación con operadores MAPE (pagarán derechos de vigencia reducidos y quedarán eximidos del pago de penalidades). Asimismo, se reservarán áreas de derechos mineros extinguidos.
Una propuesta con limitaciones
¿Tal y como está planteado, el proyecto de ley ayudará a encaminar la problemática de la pequeña minería y, sobre todo, de la minería informal y la abiertamente ilegal?
Es poco probable que esto ocurra. El foco sigue siendo la supuesta minería artesanal y la de pequeña escala, cuando el universo es otro: la extensa informalidad y la ilegalidad que se han expandido en esta actividad. También deja de lado otros aspectos clave: se han cuidado de no tocar temas como el de las concesiones mineras. Es difícil pensar en una posible salida sin que se aborden el acaparamiento de concesiones y el hecho de que casi no se deja espacio para otro tipo de operadores.
La propuesta tampoco reconoce la diversidad de situaciones: no es lo mismo la minería filoniana que explota vetas diseminadas que la aluvial. No es lo mismo la realidad de los Andes que la de nuestra Amazonía. Tampoco es lo mismo lo que pasa en el sur andino del país que lo que ocurre en el norte. Cualquier intento de política pública debe partir por reconocer esta enorme variedad de situaciones.
Otras preguntas clave que siguen sin respuesta: ¿la minería artesanal y la de pequeña escala seguirán siendo tratadas como actividades al margen del marco general que rige el sector? ¿La ruta sigue siendo pensar en una ley específica de minería artesanal y de pequeña escala, desvinculada de la Ley General de Minería? ¿Es posible encontrar salidas sin que el Estado peruano asuma su rol de garante de derechos, que incluya una mayor presencia en los territorios y que incorpore como aliados a las poblaciones?
Mientras no se aborden estos aspectos, seguiremos entrampados, sin encontrar verdaderas salidas a la expansión de la minería informal y, sobre todo, de la abiertamente ilegal, que avanza con violencia en varios territorios. Por último, cabe preguntar a los diferentes estamentos vinculados a la minería, formal e informal: ¿cuánto están dispuestos a ceder en sus agendas de grupo para construir las salidas que están haciendo falta?
¿Existe la posibilidad de que el proyecto de ley sea aprobado en el Congreso antes de que termine el año? Difícil. Por lo tanto, en diciembre es probable que se esté discutiendo una nueva ampliación del REINFO.
