La lucha contra la extorsión no depende exclusivamente de las operaciones policiales o de las investigaciones fiscales. Aunque los municipios no tienen competencias para investigar ni perseguir penalmente este delito, sí cuentan con herramientas que pueden utilizar para prevenir su expansión, conocer dónde está operando y reducir las condiciones que facilitan su presencia en determinados territorios.
Fiscalizar actividades económicas, regular el transporte público, otorgar y supervisar licencias, organizar el serenazgo, recuperar espacios públicos, gestionar información territorial y convocar los comités de seguridad ciudadana forman parte de las posibilidades de actuación de los gobiernos subnacionales.
Así lo plantea una investigación elaborada por Gisella Aragón y José Luis Ruiz, investigadores de la Universidad del Pacífico (UP), que analiza qué pueden hacer los gobiernos regionales y locales frente a la extorsión dentro de sus actuales competencias.
El documento forma parte de Agenda 2026 Regional, iniciativa presentada este martes por la Universidad del Pacífico en alianza con El Comercio y que reúne 11 propuestas de política pública dirigidas a las nuevas autoridades regionales y municipales.
En este primer encuentro se expusieron dos de ellas y se prevé que las restantes sean presentadas progresivamente en próximas actividades. Los trabajos abordan, entre otros temas, seguridad, sostenibilidad fiscal, educación, transporte, inversión pública, desarrollo territorial y gestión de residuos.
Durante la presentación, Aragón sostuvo que la cercanía de los gobiernos subnacionales con el territorio les permite desempeñar un papel que otras instituciones no necesariamente pueden asumir con la misma proximidad.
“Los gobiernos subnacionales, regionales y locales tienen la posibilidad de articular instituciones [...], generar una respuesta preventiva y actuar sobre los riesgos concretos del territorio”, señaló.
Sin embargo, advirtió que para hacerlo necesitan información, capacidades institucionales y mecanismos que protejan tanto a quienes denuncian como a los funcionarios involucrados en estas acciones.
El punto de partida de la propuesta es delimitar las competencias. Los gobiernos regionales y locales no reemplazan a la PNP ni al Ministerio Público en la investigación de organizaciones criminales, pero disponen de herramientas administrativas, preventivas y territoriales que pueden contribuir a combatir las condiciones en las que se desarrolla la extorsión.
Entre ellas se encuentran la organización y profesionalización del serenazgo; la fiscalización; el otorgamiento y supervisión de licencias; la regulación del transporte público dentro de sus competencias; la planificación de acciones preventivas; la recuperación de espacios públicos; la gestión de información territorial y la participación en los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana.
A ello se suma la posibilidad de trabajar directamente con comerciantes, transportistas, organizaciones vecinales y otros actores que conocen lo que ocurre en cada zona.
Para Aragón, uno de los primeros pasos consiste precisamente en convertir ese conocimiento territorial en información que permita decidir dónde intervenir. La propuesta plantea trabajar con mapas georreferenciados e identificar las zonas donde se manifiesta la extorsión para posteriormente concentrar allí acciones de fiscalización y prevención.
Esto resulta relevante debido a que el problema no se presenta de la misma manera en todo el país. Durante su exposición, la investigadora indicó que las denuncias muestran una importante concentración en determinados territorios, mientras los indicadores de victimización revelan que el fenómeno también se ha extendido hacia otras zonas del centro, sur, oriente y áreas rurales.
La extorsión, explicó, además tiene capacidad para modificar sus mecanismos de actuación según las características de cada territorio. Por ello, las respuestas de las autoridades tampoco pueden ser uniformes.
“La extorsión es una manifestación de crimen y de violencia que se adapta al territorio. Por lo tanto, nuestras respuestas también tienen que adaptarse”, sostuvo Aragón.
Otra herramienta ya disponible son los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana. La propuesta plantea que estos espacios sean utilizados específicamente para articular respuestas contra la extorsión.
En ellos participan distintas instituciones, lo que permitiría conectar la información que posee un municipio con las competencias de organismos como la PNP y el Ministerio Público.
El desafío, según lo expuesto durante el encuentro, es que estos espacios no se limiten a reuniones y compromisos que posteriormente no sean ejecutados.
“Los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana son un espacio valioso que se tiene que activar”, afirmó Aragón.
La investigadora sostuvo posteriormente que las autoridades subnacionales deberán aprovechar estos espacios porque constituyen una de las principales posibilidades de articulación que ya tienen disponibles.
“Si es que eso simplemente queda como un espacio y como una iniciativa, pues no estamos haciendo lo que más podemos hacer desde el rol de una autoridad subnacional para poder combatir la extorsión”, indicó.
Esta coordinación también supone reconocer los límites de cada institución. Los municipios pueden producir información, fiscalizar y realizar acciones preventivas, pero la persecución de las organizaciones criminales requiere la intervención de las instituciones con facultades de investigación.
El tercer frente identificado por la investigación es uno de los principales problemas que enfrentan las autoridades: ¿cómo obtener información sobre la extorsión cuando las propias víctimas temen denunciar?
La propuesta plantea establecer rutas de protección y acompañamiento, canales seguros de denuncia y protocolos de atención para víctimas y denunciantes, con especial consideración de las poblaciones más vulnerables.
También propone evaluar fondos de emergencia y protocolos de protección para funcionarios que participan en estas acciones.
Para Aragón, pedir participación ciudadana sin garantizar previamente condiciones de seguridad reduce las posibilidades de obtener información desde los propios territorios.
“¿Cómo espero yo que la comunidad pueda contribuir si es que no la resguardo, si no la protejo, si es que no le digo qué es lo que está bien y hasta qué punto puedo yo ayudarle?”, señaló durante el su presentación.
La investigación revisó experiencias internacionales para identificar herramientas que puedan ser adaptadas al Perú. En México, destacó la implementación de canales confidenciales de comunicación y protocolos para acompañar a las víctimas. En Italia, observó mecanismos de protección de víctimas y testigos, así como la participación comunitaria frente a organizaciones criminales.
El caso de Medellín, Colombia, la coordinación entre alcaldía, policía y fiscalía es acompañada de presencia institucional en los territorios.
Según explicó Aragón, no se trata de replicar automáticamente estas experiencias, sino adaptar sus componentes a las capacidades y características de cada territorio peruano.
La investigación propone además una hoja de ruta para las nuevas autoridades que asumirán los gobiernos subnacionales.
Durante los primeros seis meses, plantea organizar la respuesta: activar los comités de seguridad ciudadana con una agenda específica contra la extorsión, elaborar diagnósticos territoriales utilizando información disponible, facilitar la comprensión de los canales de denuncia y generar los primeros acuerdos con gremios y organizaciones vecinales.
Entre los 7 y 18 meses, la prioridad sería consolidar capacidades, actualizar los mapas de criminalidad, desarrollar intervenciones piloto en zonas prioritarias e implementar protocolos de atención.
Finalmente, entre los 19 y 48 meses, las gestiones deberían evaluar qué intervenciones funcionaron, corregir aquellas que no produjeron resultados e institucionalizar las medidas efectivas.
La propuesta advierte, además, que una reducción de denuncias no puede interpretarse automáticamente como una disminución de la extorsión. Por ello, recomienda observar también indicadores de victimización y violencia vinculada a este delito.
“No siempre menos denuncias implican que hay menos manifestación de extorsión”, advirtió Aragón.
Las herramientas disponibles para los municipios enfrentan una dificultad adicional. No todos los territorios presentan las mismas condiciones ni mantienen el mismo nivel de confianza en las instituciones encargadas de brindar seguridad.
Diana Torres-Obregón, investigadora principal de UBRES LAB y docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), sostuvo que las políticas deben considerar las características sociales y económicas de cada jurisdicción. “Lo que se hace en Lima no va a funcionar en la selva, no va a funcionar en la sierra necesariamente”, afirmó.
A partir de su trabajo en espacios populares, la especialista señaló que existen zonas donde acudir a la PNP no representa la primera alternativa de los ciudadanos. Por ello, consideró necesario trabajar con organizaciones sociales ya establecidas y analizar también las condiciones económicas que permiten la reproducción de las actividades criminales, sin trasladar a la población la responsabilidad estatal de combatirlas.
Otro desafío es seguir el flujo del dinero generado por la extorsión. Torres-Obregón señaló que, en los casos que ha conocido durante su trabajo de campo, los pagos suelen realizarse mediante billeteras digitales. “¿Cómo es posible que no se pueda trazar a dónde va ese dinero si está entrando a la banca privada financiera?”, cuestionó, al plantear la necesidad de fortalecer el trabajo de inteligencia para conocer la ruta de esos recursos.
Gisella Aragón advirtió, además, que las organizaciones criminales tienen capacidad para modificar sus mecanismos de actuación frente a las respuestas del Estado. De allí que las intervenciones deban adecuarse a las características y cambios que presente el delito en cada territorio.
La propuesta concentra la actuación de los gobiernos regionales y locales en cuatro ejes: prevención territorial; fortalecimiento de capacidades y coordinación institucional; protección de víctimas y denunciantes; y movilización de la sociedad civil y el sector privado.
El planteamiento no supone que alcaldes o gobernadores sustituyan las funciones de policías y fiscales, sino que aprovechen las competencias y el conocimiento territorial que ya poseen para prevenir riesgos y articular respuestas con las instituciones responsables de investigar el delito.
“La cercanía al territorio debe traducirse en responsabilidades concretas”, mencionó Aragón. Para la investigadora, estas intervenciones deberán adaptarse, mantenerse en el tiempo y ser evaluadas para determinar si realmente producen resultados.
La segunda investigación presentada durante la jornada estuvo enfocada en los mecanismos de sostenibilidad fiscal para los gobiernos subnacionales. Carlos Casas, docente e investigador de la Universidad del Pacífico, sostuvo que aún persisten fuertes diferencias entre Lima, los municipios urbanos y los rurales, por lo que las mismas reglas no necesariamente responden a sus distintas realidades. Entre los problemas se menciona la dependencia de transferencias, la baja recaudación propia, las brechas de capacidades técnicas y el crecimiento de la deuda municipal. Como parte de sus propuestas, planteó diferenciar las medidas según el tipo de municipio, fortalecer la recaudación y el servicio civil, reformar mecanismos de transferencias y establecer mayores controles al endeudamiento. “No hay que refundarla; hay que corregirla”, sostuvo respecto al proceso de descentralización.
Rossana Polastri, directora de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, consideró que la trazabilidad del gasto debería implementarse con mayor rapidez aprovechando las herramientas de transformación digital y advirtió sobre los riesgos de utilizar endeudamiento para financiar gasto corriente. También señaló que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) puede acompañar a los gobiernos subnacionales, pero requiere mecanismos más sólidos de intervención frente a problemas financieros y administrativos.
Por su parte, Johnny Zas Friz, docente de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), destacó que la sostenibilidad fiscal debe analizarse junto con la modernización del Estado, el servicio civil y la relación entre autoridades y ciudadanos. Según explicó, uno de los principales desafíos consiste en volver a colocar la descentralización dentro de la agenda pública nacional y vincularla con mejoras concretas en la prestación de servicios.
La investigación sobre sostenibilidad fiscal y la propuesta referida a las herramientas de los gobiernos regionales y locales frente a la extorsión fueron los dos trabajos expuestos durante esta primera presentación de Agenda 2026 Regional. Ambas forman parte de un conjunto de 11 investigaciones de políticas públicas que serán dadas a conocer progresivamente en futuras presentaciones de la iniciativa.
