Se discute el pedido del Ejecutivo para que se le deleguen facultades en seguridad ciudadana y frente al Fenómeno El Niño. Detrás de esa discusión se pone a prueba qué tipo de parlamento tenemos y cómo va a funcionar. Lo que se decida ahora, y cómo, marcará la relación entre Ejecutivo y Legislativo y entre gobierno y oposición.
Lo que está en juego es cómo una democracia distribuye el poder que tiene que ser limitado. Cuenta la anécdota que Washington le preguntó a Jefferson por qué vertía el café en el platillo antes de beberlo. Para enfriarlo, respondió. Así, dijo Washington, debe verterse la legislación en el platillo del Senado. La segunda cámara existe para frenar y moderar, no para mandar. Es la lógica de Madison: que la ambición contrarreste a la ambición. Un buen diseño equilibra al Ejecutivo con el Legislativo y, si hay dos cámaras, a estas entre sí. Lo demás concentra el poder.
En nuestro caso, el bicameralismo es la tradición institucional. Salvo el periodo abierto con el autogolpe de 1992, casi todas nuestras constituciones previeron dos cámaras. El unicameralismo nació de ese golpe encabezado por Alberto Fujimori y se plasmó en la Constitución de 1993, con razones pobres: que el Congreso discutía mucho, que lo habitaban partidos que habían quebrado el país y que costaba demasiado. Pasó de 240 a 120 miembros, la mitad. La eficiencia y el ahorro se iban a imponer.
Durante tres décadas hubo propuestas de regreso a la bicameralidad. Pero, la resistencia del fujimorismo fue clave para que no prosperaran. Sin embargo, en los últimos años, cambió de posición por el relevo generacional y por los incentivos del cargo. Las sucesivas derrotas en las urnas le enseñaron a concentrar el poder en el Congreso.
Ese Congreso unicameral terminó imponiéndose al Ejecutivo y fue decisivo en la sucesión de presidentes desde el 2016. Muchos congresistas pensaban más en permanecer y mandar que en gobernar. No era una rareza peruana. Ya en 2005 John Carey advertía que, en las crisis de gobierno de la región, quien sobrevivía casi siempre era el Legislativo. La reforma que repuso el Senado nació de esa conjunción de intereses y se hizo a su medida. Inclinó la balanza hacia el Legislativo y, dentro de él, hacia el Senado, al que se imaginó como cámara de jerarquía superior, por el recuerdo del último bicameralismo.
El problema aparece en la distribución de funciones. A Diputados le tocan la iniciativa legislativa y el control político. El Senado, de 60 miembros, elige a los magistrados del Tribunal Constitucional, al Defensor del Pueblo y al Contralor, y además puede aprobar, modificar o rechazar los proyectos de ley que apruebe Diputados. El texto no regresa. Ya no es una cámara revisora. Ahora decide. Que pueda modificar ya era un exceso, porque una cámara que corrige sin devolver deja de dialogar con la otra. Que pueda hacerlo sin límites -como es el propósito del oficialismo- distorsiona cualquier equilibrio entre ellas.
La literatura distingue la congruencia entre cámaras, que es la similitud en su composición, de la simetría, que es la igualdad de atribuciones. En la región, los pocos bicameralismos asimétricos, como Bolivia, Brasil y México, reservan a la cámara baja materias como presupuesto y tributos, según la clasificación de Mercedes García Montero. El diseño peruano hace lo contrario: concentra en la alta la última palabra. No es un contrapeso. Es un jugador de veto que además reescribe.
El equilibrio entre cámaras no exige que sean iguales. Exige que cada una necesite a la otra. Lo normal es que la cámara que revisa proponga cambios y que estos vuelvan a la de origen, que decide si los acepta o insiste. Así hay deliberación entre dos órganos y no una delegación de uno en otro. Sin retorno, la aprobación de Diputados es un trámite y la voluntad del Senado, la ley. Son 60 senadores que pueden deshacer lo que votaron 130 diputados.
El pedido de facultades lo muestra de manera clara y lamentable. Diputados consideró que los 66 puntos excedían el objetivo declarado y finalmente los aprobó. El Senado, donde el oficialismo controla la mesa directiva y tiene mayoría, puede ahora cambiarlos. Su reglamento le prohíbe desnaturalizar lo que recibe, pero nadie define el término y en la Comisión de Constitución la mayoría no quiso siquiera debatir ese límite. Martha Moyano dice que se pueden agregar «10, 20 o 50 lineamientos» y que «ser autoritario no es tan malo». Sin límite alguno, a fuerza de votos, el Senado puede aprobar el pedido tal como lo presentó el Ejecutivo.
La delegación de facultades, además, es una excepción: el Congreso cede parte de su función a otro poder, con plazo y materias definidos. Si quien tiene la última palabra puede ampliarlas, la cesión deja de ser controlada y el Ejecutivo y su mayoría legislan juntos sin que Diputados pese.
Si eso se consolida, Diputados puede terminar convertida en una mesa de partes, un corredor por donde pasan proyectos que otro reescribe. Conservaría el control político, pero vaciada de la función legislativa que le es propia. El Senado asumiría, en la práctica, una tarea que no le corresponde: legislar sin contrapeso. Eso es el unicameralismo de facto. Dos cámaras en el papel y una sola que manda. Diputados podría dejar de enviar proyectos y refugiarse en el control político, pero el conflicto quedaría abierto y permanente, sin garantía de que la negociación lo resuelva.
La oposición también pierde. Lo que consigue en Diputados, con votos y negociación, puede desaparecer en el Senado sin costo para nadie. Un contrapeso que no pesa en el resultado deja de serlo. En un poder dividido nadie debería tenerlo todo, y el Senado le permite al gobierno obtener lo que no alcanza en Diputados.
Corregirlo no es sencillo. La Constitución no prevé el retorno de lo modificado y cambiarla exige una correlación que hoy no existe. Queda la prudencia de quienes manejan el Senado.
Hay además una paradoja. El oficialismo fue por años oposición y poder desde el Congreso. Allí labró su poder, por número, continuidad de bancada y experiencia. Sabe lo que es un Legislativo que se impone al Ejecutivo, porque lo ejerció. Hoy gobierna y da la impresión de querer que el Congreso, o la cámara que de verdad decide, sea solo comparsa del Ejecutivo. Reforzar a un poder por encima de los otros debilita todo el sistema político. Vale para un presidente y vale para un Senado. Con un mal diseño y un mal manejo de los políticos, todo puede empeorar.
